Самоврядування місцеве

Самоврядува́ння місце́ве — гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах законів.

Історична довідка

Елементи місцевого самоврядування застосовували в Греції Давній та Римі Стародавньому. Уперше термін «муніципальний» вжито в законі Юлія Цезаря 45 до н. е. (лат. Lex Julia municipalis), де юридично оформлено елементи місцевого самоврядування. Закон започаткував муніципальний устрій та нормативне застосування понять «муніципалітет», «муніципальний», що походять від латинського «municipium» («munis» — тягар, «capio», «recipio» — беру, приймаю).

Розвиток місцевого самоврядування пов’язують зі зростанням міст, яке розпочалося в Західній Європі в 9–11 ст. і тривало впродовж 13–15 ст. Процес муніципалізму стимулювала спільна дія соціальних, економічних, політичних, релігійних і правових чинників. Із розвитком торгівлі збільшилася міграція сільського населення до міст. У цей самий час зароджується рух міського населення за самостійність від феодального панування. В Італії комунальний рух виник у 9 ст. як протестний проти єпіскопів і графів.

Більшість міст постала внаслідок того, що королівська влада дарувала поселенням юридичні акти — хартії (статути) вольностей, які закріплювали права на виборне самоврядування жителів міста та привілеї міської громади (комуни), особисту свободу та права майнові її членів, систему управління, повноваження, структуру та порядок формування самоврядних органів. Перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя — 1014, Феррара — 1055, Кремона — 1114), Франції (Сент-Омер — 1127, Бове — 1182, Камбре – 1184, Рабуа — 1282) та Англії (Лондон — 1129) були своєрідним інструментом узаконення комунальної форми місцевого самоврядування.

Механізмом формування міських спільнот стали також так звані комунальні революції у Франції та Італії в 11–12 ст. 1076 проголошено комуну м. Камбре на півночі Франції, в Італії — комуни Кремони (1078), Пізи (1081) та Генуї (1099). Згодом проголошено комуни у Вероні (1107), Нуайоні (1110), Флоренції (1115), Реймсі (1120), Бове (1122).

Виявом прав вільних міських громад у період Середньовіччя було магдебурзьке право. Хартія м. Магдебурга стала зразком для одержання тогочасних міських привілеїв. Король надавав певному місту магдебурзьку грамоту, яка була актом децентралізації влади середньовічної держави на рівень цього поселення, його територіальної громади. Міське населення звільняли з-під урядової юрисдикції, місто могло запроваджувати міське самоврядування з виборною адміністрацією та виборним судом, здобувало право власності на землю (зазначену в привілеї), пільги для ремісників і торговців, право проводити ярмарки, а також звільнення від деяких повинностей на користь держави.

Термін самоврядування (англ. self-government) з’явився в Англії, де з кінця 17 ст. його використовували для характеристики народної самоорганізації за допомогою місцевих органів представницьких без будь-якої опіки ззовні.

Державний діяч Пруссії барон К. фом Штейн (1757–1831; тепер Німеччина) у місцевому самоврядуванні вбачав не лише форму участі громадян в управлінні на місцевому рівні, а виступав за його незалежність від держави. Він впровадив адміністративну реформу, у межах якої ухвалено закон про статути міст (1808), що визначив міста самоврядними. Із середини 19 ст. міське управління за ініціативою юриста Р. Гнейста (1816–1895; тепер Німеччина) називали «місцевим самоврядуванням» (нім. selbstverwaltung). Під ним розуміли управління на місцях територіальними громадами, яким законом надано право самостійно вирішувати місцеві справи без втручання державних органів. У деяких державах подібну термінологію не застосовували, наприклад у Франції в законодавстві є лише поняття «децентралізація» (фр. дф decentralisation) або «муніципальна влада» (фр. pouvoir municipal).

Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування заклали представники німецької, французької та бельгійської наукових шкіл у кінці 18 — першій половині 19 ст. Сформульовано дві основні теорії місцевого самоврядування — громадівську й державницьку, що ґрунтувалися на протилежних підходах. З розвитком місцевого самоврядування кількість теорій збільшилася.

Характеристика

Моделі побудови й організації місцевого самоврядування:

• теорія вільної громади;
• громадівська теорія;
• державницька теорія;
• теорія муніципального дуалізму (громадівсько-державницька теорія);
• теорія соціального обслуговування (належного врядування);
• теорія багаторівневого врядування.

Теорія вільної громади

Теорію вільної громади науково обґрунтовано на початку 19 ст. Вона стала реакцією на абсолютизм із його негативними аспектами. Теоретичні основи заклав автор соціально-політичної концепції лібералізму Дж. Лок. Теорія вільної громади ґрунтувалася на ідеї муніципальної влади як самостійної, незалежної від держави. Основні положення сформулював маркіз Ж.-Г. Туре (1746–1794; Франція) у період Французької революції 1789–1799. Теорія спиралася на ідеї природного права та стверджувала, що територіальна громада формується природним шляхом, незалежно від держави, і має невід’ємне право на самоврядування та самостійне вирішення місцевих справ. Найважливіші положення втілено в законі від 14.12.1789, що передбачав уніфікацію муніципального устрою Франції — «pouvoir municipal».

А.-А.-Ш.-К. де Токвіль на початку 19 ст. сформулював теорію природних прав вільної громади як своєрідну відповідь на чиновницьке управління з його негативними аспектами.

Представники цієї концепції О. Ф. фон Гірке (1841; тепер Польща — 1921; тепер Німеччина) і Т. Джефферсон запропонували поряд із трьома класичними гілками влади (законодавчою, виконавчою, судовою) визнати четверту — громадівську (муніципальну). Згодом це реалізовано на конституційному рівні: Конституція Бельгії 1831 містила статтю, яка визнала муніципальну гілку влади (pouvoir municipal), що мала особливу «громадівську» природу.

Громадівська теорія

Місцеве самоврядування — автономна стосовно державної влади публічна влада територіальної громади, яка вирішує питання місцевого значення незалежно обраними (створеними) представницькими органами влади. Її первинними суб’єктами є громади як самостійне джерело влади публічної, що не належить державі, а є самостійною.

Теоретики: І. Редліх (1869; тепер Чехія — 1936; Австрія), П. Аншлей (1876–1945; Велика Британія), Л. Гумплович. Громадівську теорію місцевого самоврядування започатковано практикою державотворення Сполучених Штатів Америки. Формування держави почалося з самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об’єдналися в державні утворення — штати, а ті, своєю чергою, — у федерацію США.

Державницька теорія

Набула поширення в середині 19 ст.

Теоретики: Л. фон Штейн та Г. Р. Г. Ф. фон Гнейст (1816–1895; тепер Німеччина), згодом — Г. Єллінек. В основі теорії лежить ідея децентралізації влади, її деволюція на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) і органів, які вони обирають. Прихильники теорії виступають лише за певну правову, організаційну й фінансову автономію місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних і місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади. Місцеве самоврядування — засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за змістом суб’єктів (місцевого населення та його органів). Державницькі засади виявляються через законодавче надання органам місцевого самоврядування повноважень виконавчої влади органів. Цим держава зміцнює своє представництво на місцевому рівні.

Теорія муніципального дуалізму

Сформувалася після Другої світової війни як певне поєднання громадівської та державницької концепцій. Теорія ґрунтується на подвійному характері муніципальної діяльності як самостійного вирішення локальних справ і, водночас, здійснення на місцевому рівні окремих функцій державного управління. Функції місцевого самоврядування поділено на так звані власні й делеговані. Якщо при вирішенні власних справ органи місцевого самоврядування діють незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то при вирішенні делегованих — під контролем та адміністративним наглядом відповідних державних органів.

Теорія соціального обслуговування

Зміни в соціально-економічній сфері, які відбулися у 20 ст., спричинили появу муніципальних концепцій, пов’язаних з теорією держави загального добробуту (англ. welfare state). Однією з таких стала теорія соціального обслуговування (належного врядування), що трактує функції органів влади як прояв надкласової природи держави загального добробуту, яка надає суспільству широкий перелік публічних послуг. Ідеологічною парадигмою теорії став людиноцентричний підхід, що проголошує пріоритет прав та свобод людини, її запитів і потреб, на задоволення яких спрямована діяльність органів публічної влади. Він ґрунтується на принципах Європейської стратегії інновацій та належного врядування («англ. good governance») на місцевому рівні. Принципи належного врядування: залучення громадян, транспарентність, підзвітність і підконтрольність органів влади, їх відповідальність за результати діяльності, нетерпимість до корупції.

Становлення і розвиток держави загального добробуту вплинули на посилення ролі місцевого самоврядування в публічному врядуванні, інституційну спроможність органів місцевого самоврядування. До компетенції місцевого самоврядування перейшла значна частина функціоналу й послуг, які раніше надавали місцевим органам виконавчої влади. Це дало змогу сформувати демократичну, децентралізовану й ефективну модель публічного управління та адміністрування з успішними громадськими інституціями, відповідною якістю публічних послуг і вмінням пристосуватися до нових суспільних потреб та викликів.

Теорія багаторівневого врядування

У 1990-х набула поширення теорія багаторівневого врядування (англ. Multi-level Governance, MLG). Серед перших розробників — політологи Г. Маркс (1952; Велика Британія) і Л. Хуг (1962; Бельгія).

Концепція описує перехід від централізованого державного управління (англ. government) до ширшого поняття врядування (англ. governance). Врядування — багатогранна система взаємин між урядом, бізнесом, місцевим самоврядуванням і громадянським суспільством, заснована на партнерстві та розпрацюванні політики на багатьох рівнях. Врядування є ширшою категорією, ніж управління. Воно охоплює не тільки органи публічної влади, а й інститути громадянського суспільства (бізнес, громадські організації тощо). Метою такої взаємодії є досягнення керованості та стабільності. У результаті традиційні вертикальні ієрархічні зв’язки доповнено мережевими — горизонтальними координаційними владно-суспільними взаємодіями, у яких суттєву роль відіграє місцеве самоврядування. Багаторівневе врядування не просто перерозподіляє повноваження між рівнями влади, а й залучає до ухвалення рішень недержавних акторів: громадськість, бізнес, профспілки, експертів, самоорганізації населення органи та ін. Ієрархічна владна система функціонує ефективніше, коли широко долучає суспільство через неієрархічні механізми (громадські слухання, переговори, публічні консультації тощо).

Самоврядування місцеве в Україні

У грудні 1990 ухвалено Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», що повернув до вжитку термін «місцеве самоврядування», визначив основні принципи, на яких будується місцева і регіональна влада, проголосив самостійність і незалежність представницьких органів у межах своїх повноважень щодо розв’язання питань місцевого значення, економічної і фінансової самостійності території, самофінансування і самозабезпечення, оптимальної децентралізації тощо.

Конституція України 1996 оновила розуміння сутності місцевого самоврядування, яке отримало конституційний статус, стало частиною ладу конституційного України.

06.11.1996 в м. Страсбурзі від імені України підписано Європейську хартію місцевого самоврядування. Після того як Верховна Рада України її ратифікувала (15.07.1997), вона стала частиною законодавства національного України.

21.05.1997 ухвалено Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Реформа децентралізації 2014–2020 через перерозподіл ресурсів, функцій, повноважень і послуг на користь місцевого самоврядування наповнила закон реальним змістом, створила нову територіальну основу для формування спроможних територіальних громад — основних суб’єктів місцевого самоврядування.

Значення

Концепції місцевого самоврядування еволюціонували від теорії вільної громади, що ґрунтувалася на загальнолюдських цінностях справедливості, свободи, рівності, через етатизацію місцевого самоврядування, до сучасних моделей, котрі характеризується кардинальною зміною філософії вирішення місцевих справ і задоволення потреб громадян на засадах людиноцетричного підходу і децентралізації влади. У результаті відбувся перехід від парадигми управління, керування, адміністрування до врядування та обслуговування.

Джерела

1. Ashley P. Local and Central Government; A Comparative Study of England, France, Prussia, and the United States. London : J. Murray, 1906. 396 p.
2. Marks G. Structural Policy and Multilevel Governance in the EC // The State of the European Community : in 2 vol. Boulder : Lynne Rienner, 1993. Vol. 2. P. 391–409.
3. Токвіль А. Про демократію в Америці : у 2 т. / Пер. з фр. Г. Філіпчука, М. Москаленка. Київ : Всесвіт, 1999. Т. 1. 590 с.
4. Charter for Multilevel Governance in Europe // Assembly of European Regions. 2014. URL: https://aer.eu/charter-for-multilevel-governance-in-europe/

Література

1. Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні. Київ : Ін Юре, 2003. 512 с.
2. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні / За заг. ред. В. В. Кравченка, М. О. Баймуратова, О. В. Батанова. Київ : Атіка, 2007. 864 с.
3. Лазор О. Д. Інституціоналізація публічної самоврядної влади в Україні. Львів : Львівський регіональний інститут державного управління, 2009. 440 с.
4. Малиновський В. Я. Місцеве самоврядування як об’єкт наукового дослідження. Місцеве самоврядування в Україні: євроінтеграційний шлях / За заг. ред. Р. М. Плюща. Київ : Рідна мова, 2016. С. 11–52.
5. Малиновський В. Я. Основні концепції місцевого самоврядування // Громадівська модель самоврядування в Україні / За заг. ред. Ю. М. Бардачова, І. П. Лопушинського, Р. М. Плюща. Херсон : ФОП Вищемирський В. С., 2019. С. 35–53.
6. Малиновський В. Я. Реформа децентралізації у Волинській області. Луцьк : ПП «Волинська друкарня», 2021. 346 с.

Автор ВУЕ

• В. Я. Малиновський

Покликання на цю статтю: Малиновський В. Я. Самоврядування місцеве // Велика українська енциклопедія. URL: https://vue.gov.ua/Самоврядування місцеве (дата звернення: 11.10.2026).

Статус гасла: Оприлюднено
Оприлюднено: 25.08.2025